El desafío de transformar la especialización productiva en América Latina. Entrevista a Roberto Kreimerman

Para comprender el tipo de inserción internacional de las economías latinoamericanas hay que entender los cambios globales ocurridos en los últimos veinte años. Se ha constituido una nueva división internacional del trabajo con la inserción de China, India y Rusia, caracterizada por el desarrollo de un nuevo sistema de producción basado en las llamadas cadenas de valor global (CVG). Este sistema se ha facilitado por los avances científicos y tecnológicos, sobre todo en las tecnologías de la información y la comunicación y el avance de la química y la biología. Su principal rasgo es la notable fragmentación de las unidades productivas, mediante prácticas de deslocalización, subdivisión del trabajo, precarización, tercerización, privatización, y conformación de redes globales.

La evolución de las CVG comenzó con la tercerización de las empresas de EEUU, japonesas y Europeas hacia Asía, Europa del Este y también México. Esto trae aparejado un rasgo de la economía actual: el comercio de bienes intermedios crece en una proporción que duplica a la de bienes y servicios finales. La principal consecuencia del aumento del comercio de bienes intraindustrial y en buena parte intrafirma es que agudiza la dependencia de los países al aumentar la segmentación de la cadena de producción, cada vez más controlada por un número pequeño de corporaciones multinacionales.

Las Empresas Transnacionales (ETS) son el actor protagónico que define y pone en marcha las estrategias de localización de las cadenas según criterios que tienen que ver, ente otras motivaciones, con ventajas de acceso a los centros investigación y diseño, marketing, ingeniería, menores costos laborales y fiscales, mayor nivel de calificación laboral, mercados finales priorizados. El que la inversión extranjera directa (IED) se haya cuadriplicado en los últimos 15 años se explica en mucho por el cierre de fábricas en países industrializados y su conversión en múltiples eslabones dispersos en las diferentes regiones del planeta. La IED ha sido la correa de transmisión para ubicar los eslabones de las CVG donde convenga a las ETS. Bajo las condiciones actuales, implica nuevos puestos de trabajo en los países menos desarrollados pero a costa de inhibir a largo plazo buena parte del desarrollo nacional.

Según las condiciones que posean, los países tienden a concentrar y agrupar determinadas funciones de producción que permiten maximizar las tasas de ganancia de las ETS. Está lógica favorece la circulación del capital concentrado en pocas manos y, a la vez, externaliza los daños ambientales que este circuito de producción y consumo provoca al planeta. Tanto las capacidades de los Estados como la arquitectura institucional global se muestran endebles para hacer un contrapeso real a los intereses de las ETS.

La segmentación de la producción ha dado lugar al menos a cuatro eslabones típicos donde se ubican los países: 1) los de frontera tecnológica, especializados en la investigación y el diseño, que lideran sectores industriales y de servicios basados en el conocimiento y que suelen concentrarse en países como EEUU, Alemania y Japón, 2) los que desarrollan tecnologías complementarias, distantes todavía de la frontera tecnológica, aquí destacan países como Corea y Taiwán con productos y servicios de media y alta tecnología, 3) los que ensamblan la producción o bien son productores de bienes de baja tecnología, en este campo sobresalen buena parte de los países del sudeste asiático y el este europeo, y 4) los proveedores de materias primas, donde destacan los países latinoamericanos y africanos. Por supuesto que en un mismo país podemos encontrar presencia de varios de estos eslabones, es la concentración de los mismos lo que permite categorizarlos. Caso especial es el tránsito vertiginoso de China que, comenzando en el nivel tres se mueve aceleradamente al dos y ahora pugna por encontrar un espacio protagónico en el nivel uno.

¿Dónde suelen ubicarse los países de la región en los cuatro eslabones típicos de las cadenas de valor global?

Como región, durante estas dos décadas América Latina ha reforzado su perfil en la división internacional del trabajo como exportador de materias primas (alimentos, energéticos y minerales) y de productos de baja tecnología; también, aunque en menor medida, participando con mano de obra barata en la industria textil y en el ensamblaje de artículos electrónicos. Es decir, los países de la región suelen ubicarse en los eslabones tres y cuatro de la taxonomía antes citada. Como una referencia, téngase en cuenta que cerca del 75% de las exportaciones suramericanas se basan actualmente en commodities.

Para entender este comportamiento de los sistemas productivos en la región, además de considerar las determinantes actuales de la economía internacional es preciso también ponderar que, desde los tiempos de la colonia, se viene forjando la orientación de las economías nacionales hacia mercados extra-regionales. En efecto, el perfil exportador de los países se configura durante la colonia a base de productos primarios. Luego de los procesos de independencia, las oligarquías se apropiaron del comercio y de la exportación de estos productos. Este patrón apenas fue alterado tras la crisis mundial de 1929 y luego con mayor fuerza durante la II Guerra Mundial, tiempo durante el cual los países latinoamericanos, con distintos niveles de profundidad, aplicaron políticas de industrialización mediante sustitución de importaciones. Comienza entonces a verse una bifurcación del sistema productivo: el comercio de productos industriales se da entre países cercanos y el comercio de productos primarios sigue orientado hacia fuera de la región. El problema es que al intentar avanzar en la complejidad de los bienes producidos, por diversas razones los tejidos industriales terminan siendo dependientes de la tecnología y el capital de los países desarrollados y de las empresas trasnacionales de aquel periodo. Con la entrada agresiva del neoliberalismo, los incipientes sectores industriales fueron en general reducidos a su mínima expresión y, a contracara, se reimpulsó la búsqueda de mercados e inversiones basadas en las ventajas de recursos naturales y, en menor medida, de costo de mano de obra de los países latinoamericanos.

Aparte de los intereses de localización que mueven a las ETS a ubicar los eslabones de producción en aquellos países que les permitan maximizar su tasa de ganancia, ¿qué otros intereses determinan el perfil productivo de la región?

Ciertamente los incentivos perversos de este círculo viciosos no solo provienen de intereses externos. Existen poderosos estímulos para que la región no avance hacia un mayor encadenamiento productivo regional, hacia una mayor intensidad de conocimiento en los bienes y servicios producidos ni hacia un sistema de producción sensible a la protección y regeneración de los ecosistemas. Desde el siglo XIX las elites de turno concentran excesivamente la propiedad de la tierra, los recursos naturales y los medios de producción en general. Ellas se adaptan a cada régimen económico mundial prevalente, actualizan su red de conexiones en el exterior para comercializar en su provecho lo que la región produce e importa, en tanto poseen recursos de poder para evitar una tributación justa y para sacar ventajas de la abundante mano de obra no calificada y barata. Así, logran altos márgenes de ganancia para sus negocios, aunque esto suponga la precariedad laboral, la insuficiencia fiscal de los Estados y el progresivo deterioro ambiental.

En el sistema de producción basado en las CVG, estas elites están aliadas con las ETS; aunque reduzcan un poco sus márgenes de ganancia en algunos sectores estratégicos, aseguran su participación subordinada en el orden económico global a la vez que mantienen cautivos nichos de mercado doméstico en el que son dominantes. Mientras persista esta correlación de fuerzas, son escasas las opciones de cambiar la matriz productiva. Sin embargo, para añadir un poco de optimismo a este comentario, conviene decir que afuera de esa elite existe un entramado productivo subordinado que intuye o tiene claro que esta orientación económica no le es beneficiosa. Además, se va ampliando una mayor conciencia en los sectores sociales y en los trabajadores sobre la necesidad de cambiar este rol de América Latina. Con altas tasas de desigualdad y carencia económica de la población, la mayoría de las empresas no pueden consolidarse. Y no es el caso solo de la economía informal, en realidad existen sectores industriales domésticos que, eventualmente articulados por una coalición política amplia, podrían respaldar otro tipo de políticas al interior de los países. El ciclo de gobiernos recientes en la región, con sus limitaciones y defectos, ya dejó ver latente esta posibilidad, se trata ahora de perfeccionar una alianza que vaya más allá de permitir una redistribución social y se proponga una transformación más estructural en la economía, superando la secular dependencia de América Latina.

En caso de construirse coaliciones políticas amplias con el apoyo de sectores económicos interesados en un cambio de la matriz productiva, ¿qué lineamientos estratégicos deberían contener sus propuestas?

La región es por demás diversa y, por supuesto, no caben respuestas generalizables a cada país; esta aseveración no obsta para identificar cuando menos algunos nudos críticos que deberían ser considerados en cada caso. Lo que resulta contundente es que estos niveles de desigualdad, pobreza y deterioro ambiental benefician en realidad a una minoría. Cómo persuadir a la mayoría de que un cambio es necesario, esa es la interrogante. Por otra parte, hay que partir de la premisa de que en rigor no hay tal maldición de los recursos naturales. Si uno revisa la historia de los países industrializados, casi todos partieron de la dotación de recursos naturales. Lo que hace la diferencia es cómo los excedentes del comercio de estos bienes se canalizan con eficiencia hacia la salud, la educación, la ciencia, la infraestructura inteligente y, ahora más importante que nunca, la protección de los ecosistemas. Para esto apremia una visión consistente y a la vez flexible de país y de región, un compromiso para habilitar sociedades del conocimiento, que partiendo de las áreas en las que se tiene ventaja inicial, promueva el encadenamiento productivo y una mayor integración económica subregional y regional. Y no se trata de cualquier conocimiento ni cualquier tecnología, sino de aquellas que estén orientadas a la inclusión social y a la responsabilidad ambiental.

América Latina posee ventajas para desarrollar un entramado industrial sólido, ajustando sus ramas de producción con actualización tecnológica. Nuevas ramas de producción que partan de sus industrias de sustento. Recuérdese que no es fácil dar saltos, hay escalones, adquisición de habilidades y conocimiento, procesos de largo plazo y de ganancias por etapa. Sirva el caso de países como Corea y Taiwán que han avanzado en el sector de semiconductores, electrónico o automotriz, pero antes apoyaron industrias como la metalúrgica y la del plástico que son sustento del sector de semiconductores y otros componentes electrónicos. Por lo tanto hace falta redefinir objetivos de un plan de articulación productiva, a nivel nacional pero con alta complementariedad regional. Para ello hay que aumentar la inversión en ciencia y tecnología (actualmente: menos del 1% del PIB en toda Latinoamérica). Mientras tanto, varios gobiernos de la región dedican mucho más que eso a los gastos militares. Las empresas ETS desarrollan su tecnología en los países industrializados y no cambiarán ese patrón sino tienen presión e incentivos para hacerlo. Aparte de la innovación que es factible financiar con inversión pública, se puede intentar atraer conocimiento y tecnología si se condiciona de manera inteligente la inversión extranjera directa.

Esta transformación de la matriz productiva requiere, como se sabe, una base acumulativa de capital endógeno, para ese fin es insoslayable una reforma tributaria que además de pretender una mayor progresividad en el pago de impuestos, sirva también para fiscalizar y evitar la masiva fuga de capitales que ha sufrido la región. Combatir la erosión fiscal a causa de los flujos lícitos e ilícitos de capital es un reto de primer orden.

Finalmente, no hay que olvidar que el sistema de producción basado en CVG presenta hoy graves fisuras y contradicciones, a raíz de las propias secuelas que sufre la población de los países industrializados como también por el rápido avance tecnológico, especialmente en las tecnologías de la información y la comunicación y en la biotecnología. El último lustro nos está mostrando conflictos intercapitalistas que ofrecen un panorama incierto sobre el futuro del comercio global. Sea cuales fueren los escenarios que devendrán en el futuro próximo, el camino pasa por fortalecer un denso sistema productivo de bienes y servicios en los países y en la región y expandir su mercado interno: América Latina tendría que impulsar más las cadenas de valor regionales, como una plataforma de inserción en terceros mercados, pero también como una zona de amortiguamiento frente a las volátiles condiciones de la economía global.

Roberto Kreimerman es ex-ministro de Industria en Uruguay, miembro del Grupo de Trabajo Transformación Social-Ecológica en Latinoamérica.